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§六 公共管理机构处理突发事件的能力（第2页）

（1）城市应急联动系统的现状及问题。在西方发达国家，社会（城市）应急联动系统已成为城市公共事业建设的标准配置。例如，美国休斯敦市应急管理中心是全美现代化水平最高、规模最大的应急中心之一。该中心警署、消防部门和紧急医疗救助中心集中安排在一起，并与公共安全局、建设局等市政府机构共同组成了一个应急联动机制，最大限度地利用各种组织和资源，通过收集、分析和传递应急信息，进行早期预警。该中心办公设施实行无节假日24小时全天候值班，直接受理处置各种应急事务。中心可以直接调用警察和各方面力量，以避免通过其他机构而浪费时间；可以要求其他市政府机构提供信息；在应急管理过程中可以使用联邦政府设在该市的设备设施；应急管理中心负责人直接向市长报告工作，在发生重大危机事件时市长将亲临该中心，坐镇指挥，统一协调各方行动。

而我国由于多年的计划经济体制历史原因，城市一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和灾害管理模式，而且大规模地区性自然灾害迄今仍用“人海战术”，甚至大规模动用部队，更多地依靠我国的政治优势和组织优势。在防灾救援体制上，政府有关部门受“责权利”等诸多因素的影响，协调困难，整个城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统，在应对复合型灾害时，就出现了既无法形成应对突发事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源的弊端。当前各城市并存的110、119、120、122等多个应急中心（以及12345市长热线），许多设备和系统相同或相近，职能交叉，造成了资源、经费和人员上的严重浪费。上述情况的存在，迫切要求建立一个政府直接领导下的统一、高效和高度权威的突发事件应急指挥调度中心，政府各有关职能部门要统一接受该中心的指挥调度，相互之间形成协同运作的良性互动关系。

目前我国城市应急系统已经有两种模式。其一，由政府设立一个专门的机构，直接领导协调各职能部门的紧急事件应急管理（如南宁的城市应急联动中心）。其二，由政府成立领导小组，分管领导任组长，成员单位负责人为组员，统一领导城市应急求助和突发事件处置工作，领导小组下设办公室，挂靠市公安局，负责处理城市应急中心的日常事务（如广州、上海的城市应急联动系统）。尽管这两种模式所设立的机构性质存在差异，但其相同点就是把现有的各“中心”都归到一处，统一接出警。

虽然各大城市的应急联动系统构建已经取得初步成效，但还有很多不足之处，距离一个现代化综合性的突发事件应急管理体系尚远，主要表现在以下几个方面。

①有关突发事件应对计划和预案有待制定和完善，缺乏配套的法律、法规及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制。

②缺乏常设性的突发事件应急管理综合协调机构，现有组织体系无法达到预警与快速反应的要求。

③紧急状态下的社会动员能力不足，突发事件应对网络有待完善。

④社会突发事件应对能力薄弱，对公共突发事件的危害程度认识不足，研究不深，重视不够。

⑤综合性的公用信息平台尚未建立，紧急状态下的信息收集、分析和披露体制缺乏统一规划，资源有待整合，有效、合理利用。

（2）加快建设城市突发事件管理体系的对策与建议。

①防患于未然，强化危机预警机制。凡事“预则立，不预则废”，完善的预案对于提高突发事件管理绩效具有特殊意义。自从《国家突发事件总体应急预案》发布之后，目前我国大部分预案是在国家和省级层面制定的，而且都是各个部门自己的规划，相互之间缺乏配套性和连贯性。因此还需要根据各个城市的具体情况，因地制宜，有针对性地制定城市综合管理预案，并且经常不断地进行危机管理预案的模拟演习，使其逐渐完善和改进。另外，还应该建立、完善与预案配套的相关体制。

②建立综合性的危机决策机制。在常设性的突发事件管理机构中，最核心且占主导地位的就是发挥重要指挥协调领导决策小组，同时还要有一些辅助性和研究性的机构，但目前许多大城市各个紧急求助服务系统部门、机构往往都各自为政、彼此封闭。我们应该在战略层面上，建立具有会商决策功能、常设性综合管理协调部门；在城市安全高度上，制定长期的反危机战略和应急计划。此外，要建设突发事件案例库，培养突发事件应对专家，建立应对不同类型突发事件详细的专家信息库，实现突发事件管理中决策者与专家之间的及时沟通和互动。

③基于协同运作的原则，完善部门联动机制。有效应对突发事件最为关键的是要实现整体社会资源的协同运作，有效协调交通、科研、生产和物资调配等社会部门和社会资源，使整个社会井然有序，危机也就很容易解决了。因此要建立一个权威性、强制性的应急联动综合指挥协调中心，并且建立起处理不同类型突发事件之间的协调机制，由立法机构确定其法律地位，强制执行。在突发事件发生之时，各个紧急救助部门能够有章可循，资源共享。

④完善政府信息传递机制，建立高效的信息沟通系统。突发事件管理专家认为，准确、及时的信息是组织迅速反应的关键。

现代社会信息传播的多样化，给政府尤其是地方政府的应急管理提出严峻的挑战。如果不能在信息的发布上掌握主动，地方政府的应急管理就会陷入极大的被动，其结果是严重损伤群众对政府的信任。在信息社会条件下，地方政府在应急管理中特别应该强调信息主动性，行政信息主动才能在行政行动上主动。所以要建立高效的公共信息管理系统，政府必须健全信息的发布机制，及时有效地向民众发布相关信息。高效的公共信息管理系统必须是一种有效的、互动性的信息沟通系统。双向的、互动式的信息沟通渠道有利于对公众具体而细致的担忧进行解释和说明，或者是提供所需的权威性信息。

⑤针对民众脆弱性，强化危机意识与情景训练机制。民众的危机意识和危机应对技能是政府危机管理的重要影响因素，当前民众所普遍体现的脆弱性和能力缺陷状况突显危机教育的紧迫性。因此要在一些学校和组织中开设系统化的突发事件应对教育培训，适时训练，增强他们的危机应对意识和能力。可以设定“城市安全周”，普及安全知识，传播安全文化；对重大事件和热点地区，以多重反馈的形式，应用虚拟现实技术将警源、警兆、警情实行超前模拟和多方案演示，提供有针对性的危机处理对策。

随着政府的财力、物力、技术支持，各大城市的应急联动建设将逐步步入正轨，健全和完善城市应急指挥系统的方案，以提高政府在应对突发事件的快速反应能力、指挥协调能力和防范处理能力，使资源有效利用，社会稳定，人民安康。

4。增加信息透明度，保障人民知情权

知情权是民主社会公民的基本权利。作为现代社会的公民有权知道突发事件的原因、控制情况以及所要带来后果等信息，而政府则有义务公开发布这些信息。政府及时向社会公开信息有助于稳定民众的恐慌情绪，帮助人们及时调整行为，采取自我保护措施，配合政府渡过危机，从而增强政府公信力。

在这个信息化的时代，试图隐瞒信息、封锁信息都是无用的。突发事件所具有的公共性、社会性特点都要求政府在危机爆发的开始及整个处理过程中，都要及时、真实、公开、透明地向公众披露突发事件的有关信息，降低公众获取信息的成本，保持信息自由流通，才能不断增强社会的自觉组织能力和民众的心理承受能力，抵御各种风浪的冲击和考验。只有政府掌握了信息的主动权，才能保证人们不会因小道消息或流言、造谣生事而恐慌，才能稳定局势、稳定社会，掌握处理突发事件的主动权。

面对人民群众日益强烈要求依法行政的呼声，建立和完善我国政府信息公开制度并且切实保障信息公开落到实处，无疑是加强人民群众对行政机关行为的监督力度，强化行政机关自身建设，依法行使职权的有效措施。对于我国政府信息公开制度存在的问题，可以从以下几个方面加以完善。

（1）首先要改变旧的思想观念，提高政府对信息公开问题的认识。政府信息公开不只是一个单纯的制度问题，更是一个观念问题。“民可使由之，不可使知之”等落后的封建观念还残留在人们的思想、行为中。例如，工作中的差错一旦公开就会有损地方政府形象和领导形象；政府考虑到社会心理承受能力将公布的信息进行“技术处理”，有利于维持经济发展和社会稳定。这些托词是没有道理的。连政府都“讳疾弃医”，“报喜不报忧”，公众对政府的信任和对突发事件的承受力就越会削弱了。所以，要解决这个问题首先公民要强化权利观念，政府机关要保障公民的知情权。其次，政府要树立为民服务的义务观念。“从群众中来，到群众中去”。随着社会的发展，政府职能向服务行政转变，政府也应该主动调整自己的角色，做一个全心全意的服务者。对于政府所掌握的信息也有必要让民众在第一时间也清楚。

（2）设立专门的机构，统一协调信息公开制度。在信息社会，传统的以权力行使为特征的管理制度在信息社会已经逐步演化为信息交换与服务。我们可以借鉴其他信息公开的国家，如美国的首席信息官委员会就是一个跨部门的协调机构，主要负责对政府信息资源的管理政策进行设计、优化、协调、共享，另外在美国的主要政府部门和监管机构还设立有首席信息官。就我国的情况而言，当务之急是跨越长期以来行业之间、体系之间、部门之间、地区之间形成的信息孤岛，打破由于条块分割所造成的信息搜集障碍和互不共享的旧体制，设立高层次的信息统一协调机构，建立一套跨地区、跨部门的全国公共信息体系。那么，政府在建立公共信息系统上起着主导作用。首先，信息的搜集、集成、分析与沟通已经成为行政管理的中心活动之一，信息能力直接影响公共管理的效率；其次，公共信息系统是一项基础设施，其价值是服务社会，而非获取利润。所以要在信息公开时注意公平服务原则。

（3）开辟信息公开的广阔渠道，发挥网络媒体的重要性。信息公开的渠道有很多，传统的报纸、电视、广播、政府公告等都是十分有效的方式，此外还有印发各种办事手册、设立公示栏、散发便民卡等，但都存在着公开成本的问题，而且效率不高。而网络的出现改变了这种状况，通过在网上发布政府信息，可以大大降低政府主动公开及公众获得政府信息的成本。但是，我国目前的一些政府网站内容有限、更新缓慢，其发布信息的作用未得到充分的发挥。为此，在推进政府网站建设的同时，还应设立一定的标准，对网站的公开性进行评价，促进政府网站公布信息的准确性、全面性、及时性与权威性。同时也要培训一些网络专家，维持网络安全，防止一些人恶作剧，通过网络散布谣言，蛊惑民众。

（4）加强信息公开的法治化。要使我国信息公开制度得到健康的发展，关键还在于健全的法制保障。为此，首先必须加强信息立法。目前，《中华人民共和国政府信息公开条例》已经自2008年5月施行。

5。完善沟通机制，提升政府公关能力

传播沟通是危机公关的核心。在这个信息时代，政府不论对内对外都应注重形象，提升自身的公关能力。对内安抚民众，增强公信力，保证社会稳定；对外协调国际关系，保障国家安全。所以，现代政府可以通过在平时以及突发事件的不同阶段开展政府公关活动，加强与公众的沟通、交流与合作，增强公众对政府的信任，树立良好形象，避免或最大限度地减少损失，缓和社会矛盾，化解危机。

6。在把握突发事件规律中提高能力

把握突发事件的规律要从把握它的生命周期开始。首先是潜伏期。这个时期是解决突发事件的最容易的时期，所以政府应该在危机事件的前兆中具有敏感性，及时察觉危机，并有效地把它消灭于萌芽状态。同时也要求政府制定完善的预警机制，利用科技、信息系统来预测危机萌发。随后就是爆发期。突发事件的爆发期最短，迅速演变，事态急速严峻、恶劣，但对社会的冲击危害最大。总指挥机构立即根据已有的突发事件管理计划和现实情况做出应对决策，各级政府和部门协调合作，争取在最短的时间内控制局势。再次是**期。人们了解了因突发事件造成的生命财产损失以及其他的严重后果，心理严重恐慌。这时的政府不光要紧急救助灾区，还要及时、清楚地报道突发事件的原因、现状、救援措施等来稳定民心。处于缓解期的突发事件就需要政府发动全社会的救助力量，同时通过公关、媒体等重塑组织形象，恢复声誉。最后是消退期。政府开始组织恢复生产、重建家园，做损失评估，总结经验教训，宣传各种预防突发事件的常识及完善相关预警机制和部门之间应急联动系统。

总之，我们要以哲学的方法把握突发事件的规律，以不变应万变，动中有静，静中有动，再根据具体情况具体处理，充分发挥人的能动性，合理应对突发事件。